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特许经营协议的法定解除:程序合法还需依据合法

日期:2022-02-28 20:14:01


作者 | 杨铖

2019年12月,最高法院发布了十起典型的行政协议案件。第九起案件是寿光燃气有限公司诉寿光人民政府终止特许经营协议(以下简称寿光案,点击文章末尾的阅读原文了解细节)

判决明确:特许经营协议在履行过程中,损害社会公共利益,符合终止协议的法律条件,行政机关可以单方面终止特许经营协议,收回特许经营权,但行为也应遵循法律程序,给对方造成损失,应当依法赔偿。

本案中,寿光市政府在收回寿光某燃气公司燃气特许经营权的过程中,应当按照《市政公用事业特许经营管理办法》第二十五条第二款关于取消特许经营权并实施临时监督的企业取得特许经营权的,必须按照有关法律法规的规定执行,并举行听证会的规定不履行必要的听证程序,确认为违法

然而,审查行政机关收回特许经营权的行政行为的合法性,不仅要看行政机关终止合同的程序是否合法,还要看行政机关单方面终止合同是否有效。

如果只有看似合法、完善的程序,但解除行政协议、收回特许经营权本身的目的和出发点是错误和违法的,即导演和表演一部形似合法、实质性违法的戏剧。

(2016)最高法行申请4236号再审申请人某建设集团有限公司、某燃气有限公司因诉被申请人某自治区某市人民政府、某自治区某市住房和城乡建设局行政协议。

在本案中,被申请人市政府认定再审申请人违法的事实依据是2008年9月11日听证会所反映的问题。但听证会涉及再审申请人的利益,但未通知再审申请人终止合同通知书》未告知终止合同的事实、的事实、原因和依据,未听取再审申请人的陈述和辩护,程序违法;《终止合同通知书》引用的《市政公用事业特许经营管理办法》第十条、第十八条、第二十五条、《自治区市政公用事业特许经营条例》第三十一条、第三十四条、《城市燃气管理办法》第十八条,没有终止合同的规定,引用的规定与《终止合同通知书》所述事实不一致。法院应当认定,市政府作出终止合同通知书的行政行为没有事实和法律依据。

通常将特许经营协议定义为行政协议,但仍具有部分民事合同的特点。特许经营协议约定了双方的权利和义务,反映了合同双方的自治意义。

因此,政府特许经营协议的终止可以根据双方的协议或单方面决定,即法定终止。

在法定终止条件方面,我国采用了基本违约的概念。所谓基本违约,即重大违约,是指一方的违约使另一方的目的无法实现或遭受重大损害。

第五百六十三条民法典规定:

特许经营协议的法定解除:程序合法还需依据合法

有下列情形之一的,当事人可以解除合同:

(一)因不可抗力无法达到合同目的;

(二)在履行期限届满前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;

(三)当事人一方延迟履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;

(四)当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为,不能达到合同目的;

(五)法律规定的其他情形。

当事人可以随时解除以持续履行债务为内容的不定期合同,但应在合理期限前通知对方。

当特许经营协议履行过程中,出现了第五百六十三条第一款规定的当事人单方行使合同法定解除权的五种情形之一,应认定合同解除的法定条件成立,行政机关得以单方解除。

第一款第(5)项所称法律规定的其他情形作为底部条款,具体到特许经营协议纠纷,如前(1)至(4)项未出现,行政相对人的行为符合《市公用事业特许经营管理办法》第十八条许经营权,合同也应终止。

《市政公用事业特许经营管理办法》第十八条规定:

取得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的,主管部门应当依法终止特许经营协议,取消特许经营权,并可以临时接管:

(一)擅自转让、出租特许经营权的;

(二)擅自处置或者抵押经营财产的;

(三)因管理不善,发生重大质量安全事故;

(四)擅自停业、停业,严重影响社会公共利益和安全;

(五)法律、法规禁止的其他行为。

在实践中,为了准确把握法定终止权的行使,必须结合法律规定和案件事实,准确理解订约目的无法实现的本质。

一般来说,如果只有部分不履行,行政相对人应该得到补充。除非能证明部分履行构成重大违约,导致订单目的无法实现,否则一般不能终止。

像寿光案一样,地方政府与公司签订政府特许经营协议的目的是通过发展寿光天然气综合利用项目,实现居民天然气需求,满足社会公共需求,天然气公司没有正当理由,在协议未约定履行期限的情况下,寿光市政府多次催促仍未履行相关义务,违约明显偏离了这一目的。


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