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市场监管总局:石油天然气行业市场竞争状况评估

日期:2022-02-25 09:05:01


作者|小敬

2021年9月3日,市场监管总局在其官方网站上发布了《中国反垄断年度执法报告(2020)》(以下简称《报告》)。

报告称,2020年,国家市场监督管理局加强了市场竞争评估,委托第三方完成平台经济、石油天然气、船舶制造、轨道交通、半导体、汽车制造、钢铁等7个重点行业的市场竞争评估。

其中,石油天然气的评价值得燃气行业的重视和研究。报告中石油天然气行业市场竞争评估如下:

石油天然气行业市场竞争评估评估

石油天然气是一种重要的基本能源。石油工业通常可分为三个部分:上游生产、中游储运和下游应用。天然气工业包括上游勘探开发、中游运输炼制、下游消费应用等。

1.行业竞争

关于市场结构。总体而言,上游勘探开采市场集中度高,中游产品进口、运输、炼油化工竞争不足,下游零售市场化程度高。石油和天然气行业的市场化改革促进了相关市场竞争的不断提高,市场集中度逐渐下降。

关于行业管理体系。目前,我国正在大力推进石油天然气行业管理体制改革。油气勘探开采、油气进出口管理、油气管网运营、下游竞争环节、国有油气企业改革取得显著成效,有助于市场在资源配置中发挥决定性作用,更好地发挥政府作用。

2. 相关行为评估

(1)垄断协议

由于部分市场石油天然气行业供应结构集中,固定价格的横向垄断协议或协同行为风险较高。同时,鉴于石油天然气行业部分环节相对于下游运营商具有较强的市场实力,相关运营商可与下游运营商达成固定转售价格等纵向垄断协议。

(2)滥用市场主导地位

市场监管总局:石油天然气行业市场竞争状况评估

石油天然气市场可能滥用市场主导地位的行为包括拒绝交易、不同待遇、有限交易、搭售、附加不合理交易条件等。

首先,拒绝交易或不同的待遇。既从事上游石油勘探开发,又从事下游石油零售的石油企业,为了排除下游竞争对手,可能拒绝向非关联公司提供供应或歧视性待遇。例如,内部相关加油站优先,在供应紧张时拒绝向非相关外国加油站提供成品油,或者供应价格高于相关公司。

第二,限制交易。石油天然气供应合同一般具有长期的特点,以确保石油天然气的长期可持续供应。在当前中国石油天然气行业市场化改革的背景下,由于下游天然气客户(如部分大型工业客户)通常签订长期供应合同,外国企业和私营企业难以获得客户来源,面临高投资成本和投资风险,缺乏投资热情。虽然这类合同基本上是由双方自愿达成的,但如果一方具有市场主导地位,另一方可能会利用另一方的依赖来限制交易。

第三,搭售或附加不合理的交易条件。在油气下游供应环节,容易滥用市场主导地位和附加不合理条件。

例如,青海省市场监督管理局对青海省民和川中石油天然气有限公司滥用民和县主城区(包括老城区、川源新区、马场源及周边农村)城市居民管道天然气服务市场的主导地位,要求房地产公司或居民在申请天然气时,必须在燃气服务部购买壁挂式锅炉并签订壁挂式锅炉销售合同,否则将拒绝接受天然气申请。

(3)经营者集中行为

总的来说,石油和天然气行业的运营商更加集中。从集中类型的角度来看,大中大部分是水平集中的,包括由行业改革引起的集中,以及国家油气企业与当地油气企业合作的新合资企业。从相关商品市场的角度来看,主要集中在石油和天然气行业的中下游环节,与石油和天然气改革的重点基本一致。从相关区域市场的角度来看,上游进口矿等环节与国际贸易密切相关,主要是全球市场。中游涉及运输管网等基础设施,一般为国家市场或省级市场。下游消费环节,由于地方政府一般进行准入审批,一般为市场。

在审查油气行业的经营者集中时,反垄断执法机构通常考察市场份额、市场结构、行业特性、政府政策和消费者选择等多重因素。若并购交易将导致集中方获得或者巩固市场领先地位、交易后市场结构更加集中、油气产品价格上涨时,则可能引发竞争关注。此时,反垄断执法机构将为通过本次交易附加限制性条件。

(4)滥用行政权力排除和限制竞争

石油天然气行业滥用行政权力排除和限制竞争主要体现在下游供应环节明显的地方保护主义上。到目前为止,在天然气领域,有许多滥用行政权力来排除和限制竞争。

例如,在燃气项目安装审批过程中,北京市房山区燃气开发中心要求开发单位签订房山区燃气开发中心提供的标准合同,限制开发单位选择房山区燃气开发中心下属企业从事建设。值得注意的是,一些行政保护行为相对隐蔽,但其效果类似于排除和限制滥用行政权力的竞争。

根据《城市燃气特许经营权》、《管道燃气经营许可证》等相关规定(小边提示:这里列出的两项规定的名称可能错误,无法检索官方来源),城市燃气环节具有较高的进入门槛和排他性。目前,拥有特许经营权的城市燃气企业往往通过与当地政府的股权合作,在土地、规划、定价等方面获得更大的发言权。为了增加收入,提高对城市燃气的控制,政府有一定的规划和监督倾向,实际上形成了对特定企业的行政保护。

3. 政策建议

首先,充分发挥竞争政策的基本作用。调整产业政策,逐步建立产业政策和竞争政策的预协商制度。实施和完善公平竞争审查制度,从源头上消除和限制滥用行政权力,为各类企业提供平等的竞争机会。

二是培育多元化竞争、开放、有序的现代油气市场体系。支持民间资本进入油气勘探开发领域,全面深化国有能源企业改革,建立健全有序竞争、有效监管的油气体系,建立公平、开放、高效的油气市场。


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